12 марта 2007 года Президент РФ своим Указом № 320 "О Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия" (далее – Указ № 320) внес изменения в существующую структуру федеральных органов исполнительной власти.

Изменения коснулись Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультуры) и Федеральной службы по надзору в сфере связи (Россвязьнадзора): они будут преобразованы в Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Руководство новой федеральной службой теперь будет осуществлять Правительство РФ, которому предписывается в 3-месячный срок утвердить Положение о создаваемой федеральной службе.

Указ № 320 вступил в силу в день его подписания, то есть 12 марта 2007 года, и породил целый ряд проблем, связанных с его исполнением.

Очевидно, что создание какого-либо органа государственной власти (в том числе и федеральной службы), а также его ликвидация – это процесс, а не одномоментное действие. Иными словами, вступление в силу Указа Президента не влечет автоматической ликвидации указанных в нем федеральных служб и создания новой федеральной службы. Функции упраздняемых федеральных служб не могут быть переданы фактически не существующей еще Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Представляется к тому же, что новая федеральная служба пока не существует и юридически, поскольку Положение о ней еще не принято, структура не утверждена, а функционировать на основании одного только Указа № 320 она не может. 

В связи с этим возникает серьезный вопрос: кто будет осуществлять функции Росохранкультуры и Россвязьнадзора в переходный период, то есть до момента создания новой федеральной службы? К сожалению, Указ № 320 не дает ответа на этот вопрос. В то же время функции преобразуемых федеральных служб продолжают существовать и необходимость в их осуществлении не вызывает сомнений.

Так, Россвязьнадзор, являясь федеральным органом исполнительной власти в области связи, осуществляет, в числе прочих функций, лицензирование деятельности в области оказания услуг связи[i]. А статья 29 Федерального закона «О связи» предусматривает необходимость наличия лицензии для осуществления деятельности по возмездному оказанию услуг связи. Если предположить, что с 12 апреля 2007 года Россвязьнадзор прекратил свое существование, а его функции (в том числе по лицензированию) с этого момента должна осуществлять еще не созданная федеральная служба, то возникает парадоксальная ситуация: функции государственного органа остались, а выполнять их некому. В результате фактически приостанавливается деятельность по выдаче и продлению лицензий, по крайней мере, до принятия Правительством РФ Положения о новой федеральной службе. А это влечет большие убытки для операторов связи, да еще и нарушает предусмотренное Конституцией право на осуществление предпринимательской деятельности, (которое, кстати, может быть ограничено только федеральным законом и только в определенных Конституцией случаях). Очевидно, что подобное положение дел в демократическом правовом государстве, которым в соответствии со статьей 1 Конституции является Российская Федерация, недопустимо.

Таким образом, с принятием Указа № 320 образовался пробел в правовом регулировании и неоднозначность в вопросе толкования сложившейся ситуации. Должен ли Россвязьнадзор продолжать выполнять возложенные на него функции до момента создания новой федеральной службы или он прекратил свое существование с момента вступления в силу Указа № 320, то есть с 12 марта 2007 года?

Представляется, что данный пробел может (и должен) быть устранен при помощи применения аналогии закона и права. Ведь ситуация, когда какой-либо орган прекращает свое существование и его функции передаются другому органу, не является уникальной. Вернемся, например, в 2004 год, когда Указом Президента № 314 от 9 марта 2004 года были внесены значительные изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Исполнение данного Указа, однако, не повлекло за собой приостановление осуществления государственных функций на период создания новых органов, поскольку этот пробел был восполнен Распоряжением Правительства РФ от 18 марта 2004 г. № 379-р. Указанным Распоряжением Правительство установило, что «работники упраздняемых и преобразуемых федеральных органов исполнительной власти продолжают выполнять возложенные на них обязанности до передачи функций упраздняемых органов соответствующим федеральным органам исполнительной власти и завершения организационно-штатных мероприятий в преобразуемых органах». Кроме того, в данном Распоряжении говорится о создании ликвидационной комиссии во исполнение Указа Президента № 314 и о проведении ликвидационных мероприятий в отношении упраздняемых федеральных органов исполнительной власти.

По непонятным причинам аналогичное распоряжение не было принято Правительством во исполнение Указа Президента № 320. Однако уже сам факт существования Распоряжения № 379-р означает, что федеральный орган исполнительной власти не может прекратить свое существование в один момент, на основании одного лишь Указа Президента. Существуют определенные процедуры, которые еще предстоит пройти Россвязьнадзору, прежде чем он будет считаться упраздненным и прекратит свое существование.

Такой вывод подтверждается и целым рядом других подзаконных актов, которые регулируют порядок упразднения различных органов государственной власти[ii]. Эти акты предполагают образование ликвидационной комиссии, составление ликвидационного баланса и представление его вышестоящему государственному органу. Упразднение органа завершается внесением в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении юридического лица в связи с его ликвидацией.

Аналогичный вывод позволяет сделать также анализ положений Гражданского кодекса и Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – Закон о регистрации). В соответствии с ч. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. При этом Закон о регистрации, устанавливая обязательность государственной регистрации, не делает исключения ни для коммерческих, ни для некоммерческих организаций, ни для государственных органов, однако предусматривает возможность регистрации некоторых из них в особом порядке, предусмотренном федеральными законами. Как известно, специальный порядок регистрации государственных органов сегодня отсутствует. Из этого можно заключить, что порядок приобретения государственным органом статуса юридического лица, а также последующее оформление изменения его статуса должны проходить в общем порядке, предусмотренном Законом о регистрации. Таким образом, если государственный орган наделяется статусом юридического лица, при его создании, реорганизации и ликвидации необходимо соблюдать требования ГК РФ и Закона о регистрации.

Обратимся теперь к статье 16 Закона о регистрации, которая касается момента завершения реорганизации юридического лица. Из смысла Указа № 320 следует, что Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия образуется путем слияния двух федеральных служб (Россвязьнадзора и Росохранкультуры). В соответствии с п. 2 ст.16 Закона о регистрации «реорганизация юридических лиц в форме слияния считается завершенной с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица, а юридические лица, реорганизованные в форме слияния, считаются прекратившими свою деятельность». Таким образом, до момента создания и государственной регистрации нового юридического лица реорганизуемые юридические лица продолжают свое существование.

Подводя итог всему сказанному выше, отметим, что в Указе № 320 речь идет лишь о формальном исключении Россвязьнадзора из структуры федеральных органов исполнительной власти и о включении в нее новой федеральной службы. Факт вступления Указа в силу означает необходимость его исполнения (например, утверждения Правительством Положения о вновь создаваемой службе), но отнюдь не автоматическое упразднение прежних федеральных служб. В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О связи» полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи устанавливаются Правительством. Следовательно, и перераспределение этих полномочий и их передача другому органу также должны регулироваться соответствующим Постановлением Правительства. До утверждения Правительством Положения о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия указанная федеральная служба не может функционировать, поскольку сложно представить себе существование органа государственной власти, не наделенного полномочиями.

Поэтому до принятия соответствующего Положения Правительства и проведения определенных процедур, о которых говорилось выше, Россвязьнадзор продолжает свое существование и должен осуществлять функции, возложенные на него Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. № 318, в том числе и в области лицензирования.

[i] См. п. 5.4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 318.

[ii] См., например, Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860; Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860.