Лицензия оператора связи: начало пути

Облик современной цивилизации неразрывно связан с уровнем развития отрасли связи и информатизации. Именно поэтому практически каждое государство достаточно жестко регулирует все, что связано с предоставлением услуг связи.
 
А случившаяся активизация всеобщей борьбы с терроризмом еще больше усилила повсеместный государственный пригляд за операторами связи. Разумеется, Россия – не исключение, более того, Россия принадлежит к странам с наиболее детализированной регламентацией операторской деятельности. Конечно, до Китая или Ирана нам еще далеко… пока далеко.
Как уже отмечалось, общая правоспособность коммерческих организаций может быть ограничена законом необходимостью получения специального разрешения уполномоченного органа исполнительной власти на осуществление некоторых видов деятельности. Статья 29 Федерального закона «О связи» № 126-ФЗ (который по традиции именуется «ЗоС»), устанавливает, что возмездное оказание услуг связи на допускается при наличии лицензии, выданной федеральным органом исполнительной власти в области связи.
До недавнего времени таким органом являлось Минсвязи России, а в настоящее время лицензирование передано в новообразованную Федеральную службу по надзору в сфере связи (ФСНСС). К сожалению, пакет нормативных правовых актов, который должно было принять правительство России во исполнение ЗоС, так и не был принят (на 01.07.04), поэтому оформление новых лицензий отложено как минимум до осени 2004 года, когда, возможно, будут приняты необходимые подзаконные акты. А пока таких актов не существует, так что и комментировать нечего.
До вступления в силу новой редакции ЗоС, то есть до первого января 2004 года, получить лицензию Минсвязи было относительно несложно, поэтому большинство операторов такими лицензиями обзавелись. Увы, проблемы легального осуществления деятельности в области связи получением лицензии отнюдь не исчерпываются, но наоборот, все только начинается…

Легализация: выживание или развитие

Вообще, термин «легализация» в юридическом смысле подразумевает приведение деятельности некоторого субъекта права в соответствие с законодательством. В условиях противоречивости и неопределенности действующего законодательства задача легализации выглядит весьма сложной, если не вовсе неразрешимой. Однако, строгость российского законодательства, как известно, компенсируется ограниченностью его исполнения. Проблема состоит в осознанном и адекватном выборе границы исполнения и неисполнения законодательства… но эту проблему каждый оператор решает для себя сам.
Легальная операторская деятельность – занятие не из дешевых, впрочем, телекоммуникации вообще довольно дорогой бизнес, требующий значительных инвестиций как в инфраструктуру, так и в персонал. Однако ни один здравомыслящий инвестор не станет вкладывать средства в нелегальную деятельность, да еще и чреватую уголовным преследованием.
Нелегально построенные сети не являются объектом права собственности и сделки с ними ничтожны (ст. 168, 169 ГК РФ). Более того, эксплуатант или собственник здания вправе ликвидировать сеть за счет ее фактического владельца (ст. 222 ГК РФ), иными словами, оператора могут обязать оплатить услуги подрядных организаций по уничтожению взращенной нелегкими трудами сети. Обидно, сурово – но таков закон. Разумеется, привлечь инвестиции, да и просто получить кредит под залог такой нелегальной сети в принципе невозможно.
А если добавить еще и риск стать обвиняемым по уголовному делу (ст. 171 УК РФ) – необходимость легализации станет очевидной. Разумеется, можно надеяться всякий раз откупиться малой мздой чиновнику, однако купить всех чиновников обойдется дороже любой легализации, во-вторых, чиновники часто меняются, да и в случае жалобы, например, конкурента – никакой чиновник не рискнет своим креслом ради незначительной взятки. Можно, попытаться дать большую взятку, вот только размер взяток, умноженный на их частоту следования, быстро превысит любые расходы на легализацию бизнеса.
Издержки на легализацию деятельности оператора связи зависят, в числе прочего, и от того, когда решается данная задача – на этапе создания новой сети или после начала эксплуатации сети, построенной без оглядки на требования регулирующих органов. Чудес в природе не бывает – если второй способ чреват существенно меньшими издержками на этапе строительства, то первый способ позволит сэкономить на приведении сети в соответствие с требованиями государства. Как будет показано далее, издержки на создание сети в обоих способах примерно одинаковы и, увы, весьма значительны.
Легальное осуществление деятельности в области связи подразумевает, помимо соблюдения законодательства, выполнение условий действия лицензий Минсвязи России. Основные проблемы у операторов, строящих сети или легализующих уже построенные сети, создает пункт о необходимости оформления разрешения органов государственного надзора за связью и информатизацией на эксплуатацию всех без исключения объектов связи, используемых для предоставления услуг связи. Оформление такого разрешения влечет необходимость выполнения множества других требований государственных органов, и, поэтому, является наиболее сложной задачей при легализации сетей связи.

Разрешение на эксплуатацию объекта связи

До начала работ по строительству объекта связи, лицензия оператора должна быть зарегистрирована в территориальном органе Госсвязьнадзора. Единых правил регистрации лицензий не существует. На практике вполне достаточно представить копии учредительных документов оператора связи, заверенных соответствующей ИМНС; нотариально заверенной копии лицензии и простой копии условий ее действия, схему организации связи и справку о состоянии сети. Если оператор оформляет первое разрешение за период своей деятельности, целесообразно в справке указать, что услуги связи по лицензии не предоставляются, поскольку оператор не имеет разрешения на эксплуатацию.
В настоящее время (июнь 2004 г.) разрешения на эксплуатацию объектов связи оформляется как итоговый документ, фактически подтверждающий приемку в эксплуатацию соответствующего объекта связи приемочной комиссией. Порядок приемки в эксплуатацию объектов связи определяется приказом Минсвязи России от 09.09.2002 г. № 113 «Об утверждении правил ввода в эксплуатацию сооружений связи» - далее «приказ 113».

Надо заметить, что не существует нормативного правового акта, уполномочивающего Минсвязи, МИТС, ФСНСС или иные органы власти выдавать эти самые разрешения. Дело в том, что Постановление правительства № 380 от 26.04.2000 г., уполномочивает органы госсвязьнадзора приостанавливать или аннулировать разрешения на эксплуатацию (пп. 9(и) Положения о ГСН, утвержденного указанным постановлением). При этом приказ № 113 ссылается именно на это постановление правительства.
Увы, сомнительность правовых оснований для издания нормативного акта сама по себе не прекращает его действие. Разумеется, операторы связи могут обращаться в суд с заявлением о признании недействительным приказа Минсвязи № 113, однако до сих пор никто из операторов такого мужества не проявил. Так что приказ №113 действует, как действуют и положения условий действия операторских лицензий, требующие оформления соответствующих разрешений на эксплуатацию объектов связи.
Приказ 113 подразумевает, что разрешение на эксплуатацию объекта связи официально подтверждает два юридически значимых факта:
• Техническую готовность объекта связи - соответствие построенного объекта утвержденной проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, надлежащее качество строительства и пусконаладочных работ, подтвержденное результатами измерений и проведенных испытаний. Техническую готовность подтверждает акт приемки рабочей комиссией законченного строительством объекта по форме КС-14. Заметим, что данная форма акта распространяется на приемку любых объектов строительства, вплоть до жилых домов, заводов, плотин и кабельной канализации;
• Организационную готовность оператора связи к оказанию услуг с использованием принимаемого в эксплуатацию объекта. Организационную готовность оператора связи подтверждает заключение госсвязьнадзора (п. 5.5 приказа).
Разрешение на эксплуатацию содержит перечень оборудования с адресами его размещения (места нахождения), наименование оператора, наименование услуг связи, которые допускается оказывать с использованием оборудования, указанного в разрешении. Обычно на оборудование узлов телематических служб и передачи данных выдается одно разрешение. Отдельное разрешение оформляется на узлы телефонной связи и прочие услуги связи, за исключением случаев, когда одно и то же оборудование используется для предоставления нескольких видов услуг (определяется проектом).
Оператор связи, который будет эксплуатировать создаваемый объект связи, не всегда является заказчиком создания соответствующего объекта. По общему правилу, заказчиком строительства является инвестор, либо лицо, специально уполномоченное инвестором при наличии лицензии Госстроя РФ на право осуществления деятельности заказчика-застройщика. Инвестору, одновременно являющемуся заказчиком, лицензия Госстроя не требуется. Оператор связи может являться инвестором, заказчиком или эксплуатантом, а также совмещать любые из этих функций. Разумеется, если оператор связи исполняет функции еще и заказчика по договору с инвестором, оператору потребуется соответствующая лицензия Госстроя.
Приказ 113 определяет две процедуры приемки в эксплуатацию объектов связи – общую и упрощенную, которая применяется только для некоторых видов объектов, исчерпывающий перечень которых приводится в приложении «А» к указанному приказу.
I. Общая процедура приемки в эксплуатацию объектов связи
Анализ приказа 113 позволяет выделить семь основных этапов оформления разрешения на эксплуатацию объекта связи по общей процедуре (ряд этапов можно осуществлять одновременно):
1. Подготовительные мероприятия – регистрация лицензий, разработка, государственная экспертиза и утверждение проектной документации, согласование плана мероприятий по СОРМ с территориальным управлением ФСБ РФ, обучение сотрудников в области охраны труда и техники безопасности и т.д.
2. Направление в территориальный орган госсвязьнадзора уведомления о начале работ по созданию или реконструкции объекта связи.
3. Строительные и монтажные работы по созданию сети согласно утвержденной ранее проектной документации.
4. Проведение мероприятий, обеспечивающих организационную готовность оператора связи к оказанию услуг связи.
5. Создание и организация работы рабочей комиссии по приемке объекта связи. Приемочная комиссия назначается приказом заказчика создания объекта. Рассмотрение рабочей комиссией документов, подтверждающих техническую готовность объекта к коммерческой эксплуатации, подписание всеми членами комиссии и утверждение заказчиком акта КС-14.
6. Подготовка инспектором госсвязьнадзора заключения по организационно-технической готовности оператора к оказанию услуг связи и отсутствию нарушений, препятствующих этой деятельности (п. 5.5 приказа 113).
7. Оформление территориальным органом госсвязьнадзора разрешения на эксплуатацию соответствующего объекта связи соответствующим оператором связи в течение 10 дней после получения утвержденного акта КС-14 и положительного заключения инспектора.

1. Подготовительные мероприятия
До начала разработки проектной документации на создание сети, необходимо решить вопрос, который часто является ключевым для оформления разрешения на эксплуатацию. А именно, определить оператора присоединяющей сети связи, через которую будет осуществляться взаимодействие создаваемой сети с другими сетями общего пользования. Дело в том, что в разрешениях на эксплуатацию всегда указывается адрес размещения соответствующего оборудования связи. Таким образом, разрешения присоединяемой и присоединяющей сети должны «стыковаться» по адресам, то есть не должно существовать участков сети, на которые разрешения на эксплуатацию не оформлены.
Здесь возникает очень много споров ввиду нежелания оператора присоединяющей сети тратить время на приемку в эксплуатацию оборудования, используемого исключительно для межсетевого взаимодействия, например – кабеля связи между узлом присоединяющей и присоединяемой сети. Между тем, отсутствие «стыковки» по почтовым адресам разрешений на эксплуатацию присоединяющей и присоединяемой сети полностью исключает возможность оформления разрешения на эксплуатацию присоединяемой сети.
Вопросы организации и эксплуатации межсетевого взаимодействия определяются договором присоединения сетей электросвязи, который должен быть заключен согласно требованиям главы 4 ЗоС. Для заключения такого договора достаточно наличие у обоих операторов лицензий на осуществление деятельности в области связи, поэтому договор присоединения должен заключаться до начала проектирования.
Технические условия, выдаваемые оператором присоединяющей сети, являются основанием для проектирования сетевых стыков и оформления соответствующих разрешений. Но оператор присоединяемой сети должен тщательно изучить границы раздела зон ответственности операторов, поскольку каждый их операторов обязан оформить разрешение на эксплуатацию оборудования в пределах своей зоны ответственности.
Также необходимо запросить у оператора присоединяющей сети копию разрешения на эксплуатацию его сети в точке раздела зон ответственности и предъявить этот документ инспектору в процессе подготовки заключения госсвязьнадзора после подписания акта КС-14.

Остальные подготовительные мероприятия обычно проводятся одновременно с разработкой проектной документации на создание объектов связи. Общие требования к проектной документации будут рассмотрены отдельно, однако оператор должен располагать не только проектной документацией, но и заключением государственной экспертизы, в котором должна содержаться ключевая фраза «… рекомендуется к утверждению…». На основании заключения государственной экспертизы руководитель заказчика издает приказ об утверждении проектной документации. Копию приказа желательно впоследствии приложить к акту КС-14.
Основные подготовительные мероприятия указаны в таблице и могут незначительно изменяться в зависимости от требований конкретных территориальных органов госсвязьнадзора и конкретных инспекторов:

Некоторые замечания по подготовительным мероприятиям:
1. Свидетельство о регистрации лицензиата содержит ФИО и контактный телефон инспектора госсвязьнадзора, которому поручено «курировать» данного оператора-лицензиата.
2. Договор аренды каналов связи, заключенный с оператором, имеющим соответствующую лицензию, не является договором присоединения сетей электросвязи, поскольку аренда каналов связи «точка-точка» не предоставляет возможности установления соединения и передачи информации между другими пользователями сети оператора каналов связи (см. определение услуги присоединения ст. 2 ЗоС).
В условиях действия лицензий операторов сетей, предназначенных для предоставление в аренду каналов связи, прямо указывается на возможность предоставления данной услуги как абонентам, так и операторам связи. Иначе говоря, договор аренды каналов связи всегда заключается как абонентский. К сожалению, не все сотрудники госсвязьнадзора это понимают.
Нередко возникают сложности с определением статуса договоров, заключаемых между операторами передачи данных и (или) телематических служб и операторами местных телефонных сетей общего пользования о предоставлении коммутаторной емкости ТфОП для служб dial-up и IP-телефонии, которая в нормативных документах Минсвязи именуется «служба передачи речевой информации» (см. РД 45.129-2000). Условия действия лицензий на услуги телематических служб, а также РД 45.129-2000 допускают присоединение оборудования ТМС к телефонной сети общего пользования исключительно на уровне абонентских установок.
С другой стороны, оборудование телематических служб вообще и СПРИ - в частности, позволяет организовать соединение между абонентами ПД и ТфОП, а также абонентами ТфОП через СПРИ. С третьей стороны, организация межстанционных соединений через сети ПД не допускается РД 45.129-2000 и РД 45.129-2000. С четвертой стороны, указанные руководящие документы не прошли государственной регистрации в Минюсте и не обладают юридической силой нормативного правового акта…
Неопределенность законодательства приводит к невозможности однозначного юридического обоснования правомерности договоров присоединения между операторами ТфОП и операторами ТМС/ПД и, соответственно, о применимости положений 4-й главы ЗоС к данным правоотношениям. Самым простым и надежным способом избежать проблем при оформлении разрешений на эксплуатацию в данном случае является консультация у инспектора госсвязьнадзора, курирующего данного оператора. И провести такие консультации лучше в самом начале работ по созданию сети, до разработки проектной документации.
3. Мероприятия в области охраны труда и техники безопасности традиционно вызывают сильное раздражение руководителей операторов связи. Многие, и не без основания, говорят, что соблюдение всех правил ТБ и работа предприятия есть вещи несовместные. Однако, во-первых, небрежение элементарными правилами безопасности нередко влечет поражения электрическим током, падение с высоты, отравление метаном в подземных сооружениях и другие крайне неприятные последствия.
Более того, если на предприятии не организована работа в области охраны труда, сотрудники не прошли соответствующего обучения и инструктажа, то любой случай гибели или увечья сотрудника предприятия может повлечь уголовную ответственность руководителя предприятия. Таким образом, сравнительно небольшие затраты, необходимые для обучения персонала (или, зачастую, просто оформления «корочек») можно считать инвестициями в спокойный сон руководителей предприятий.

Зачастую операторы затрудняются предоставить Госсвязьнадзору документы, подтверждающие профессиональную квалификацию сотрудников. Для подтверждения профессиональных знаний и навыков сотрудников целесообразно организовать внутреннюю аттестационную комиссию, которая назначается приказом руководителя оператора связи. Председателем комиссии обычно назначается главный инженер или технический директор оператора.
Наличие внутренней аттестационной комиссии полностью устраняет проблему допуска сотрудников к самостоятельной работе и позволяет обойтись без всякого рода «сертификатов», юридический статус которых более чем сомнителен. (Например, производители оборудования не имеют лицензий на осуществление образовательной деятельности и выдаваемые ими сертификаты юридически не являются документами об образовании).
4. Оформление частотно-разрешительной документации должно осуществляться до начала проектных работ, поскольку разрешения на использование полос частот для эксплуатации РЭС в конкретных географических точках содержат важнейшие исходные данные для проектирования. Вопреки расхожему мнению, в России практически нет диапазонов, в которых допускается эксплуатация РЭС без специального разрешения или регистрации. Исключения составляют РЭС радиоуправления моделями, сотовые телефоны федеральных стандартов (только абонентские терминалы), некоторые бытовые радиотелефоны.
В столь популярном диапазоне 2400 – 2483 МГц (IEEE 802.11b) эксплуатация РЭС допускается без оформления оператором специального решения ГКРЧ, но при наличии разрешения Государственной радиочастотной службы. Причем разрешение ГРЧС требуется независимо от мощности передатчика. Состав частотно-разрешительной документации будет рассмотрен отдельно по мере издания соответствующих нормативных правовых актов.
Следует различать разрешение на эксплуатацию объекта связи, оформляемое согласно приказу 113 и разрешение на эксплуатацию РЭС, оформляемое органами ГРЧС. Несмотря на схожесть названия данных документов, эти документы имеют различную природу. Разрешение на эксплуатацию объекта связи, если в состав объекта входят РЭС с излучением, выдается госсвязьнадзором только при наличии частотно-разрешительной документации, предусматривающей право данного оператора на использование полос частот для эксплуатации РЭС и на эксплуатацию данного РЭС, а также санитарных паспортов и иных документов, оформление которых предусмотрено действующим законодательством.
В частотно-разрешительная документации должна предоставлять право на эксплуатацию РЭС именно для предоставления услуг связи, поскольку требования ЭМС для операторов связи более жесткие, чем для владельцев внутрипроизводственных сетей. Оформление частотно-разрешительной документации есть процесс долгий и дорогостоящий.
Необходимо получить решение ГКРЧ (до полугода, за исключением случаев наличия общего решения ГКРЧ или использования оборудования отечественного производства), заключение об электромагнитной совместимости (ЭМС) с РЭС гражданского и негражданского назначения (может занять несколько лет!) и лишь затем ГРЧС оформляет разрешение на эксплуатацию РЭС. Стоимость и длительность этих процедур такова, что в городских условиях экономически выгоднее строить волоконно-оптические линии связи.
5. Градостроительный кодекс определяет проектную документацию как «графические и текстовые материалы, определяющие объемно-планировочные, конструктивные и технические решения». Различают одностадийное и многостадийное проектирование (СнИП 11.01.95). Многостадийное проектирование подразумевает последовательную разработку:
• Обоснования инвестиций (стадия ОИ) с последующей государственной экспертизой в установленном порядке. ОИ утверждаются заказчиком после госэкспертизы;
• Технико-экономического обоснования создания объекта (стадия «П»). Заметим, что ТЭО и является проектом объекта согласно официально принятой терминологии. ТЭО подлежит госэкспертизе и утверждению заказчиком. ТЭО (проект) относится к так называемой «утверждаемой части» проектной документации;
• Рабочей документации (стадия «Р»), то есть рабочих чертежей, схем, спецификаций и других документов, необходимых для производства строительно-монтажных работ.
Отдельным томом выпускается сметная документация, которая разрабатывается на основании проекта и рабочей документации в соответствии с технологическими картами и утвержденными Госстроем единичными расценками.
Одностадийное проектирование осуществляется по решению заказчика при разработке проектной документации на создание технически несложных объектов (что практически означает – почти любых объектов связи, поскольку одностадийное проектирование выполняется гораздо быстрее и дешевле). Результатом одностадийного проектирования является «Рабочий проект» в состав которого входит общая пояснительная записка (ОПЗ) и рабочая документация (РД).
Разработка проектной документации должна осуществляться проектными организациями, имеющими соответствующие лицензии. Копия лицензии прикладывается к проектной документации. Необходимо также заключение государственной экспертизы проектной документации, которую, в соответствии с приказом Минсвязи от 22.07.2003 № 96 проводит ФГУ «ЦНИЭС» (Москва, Тверская ул., дом 7, тел. (095)-292 12-13, директор Филюшин Юрий Иванович).
Институт государственной экспертизы проектной документации введен постановлением Правительства от 27.12.2000г. №1008, которым определено разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в данной области. Государственную экспертизу проектной документации на создание любых объектов, строительство которых финансируется за счет средств федерального бюджета, вправе проводить исключительно ГУ Главгосэкспертиза при Госстрое РФ, заключение которой вполне приемлемо для Госсвязьнадзора, если показать инспектору указанное постановление Правительства.

Приказом Минсвязи от 22.07.2003 г. № 96 утверждено Положение о государственной экспертизе предпроектной и проектной документации Министерства РФ по связи и информатизации. Пункт 2.3 положения предусматривает, что «Государственной экспертизе Минсвязи России подлежит предпроектная и проектная документация на строительство объектов информатизации, почтовой и электрической связи сети связи общего пользования, независимо от источников финансирования, за исключением объектов, отнесенных к компетенции Главгосэкспертизы России…».
 
Таким образом, государственной экспертизе подлежит вся без исключения проектная документация на создание объектов в области связи. Это, в свою очередь, означает, что руководитель оператора связи или заказчика объекта связи не имеет права утверждать проектную документацию до получения заключения госэкспертизы с рекомендацией об утверждении проекта.
Надо заметить, что пунктом 2.3 приказа 96 фактически установлена обязательность госэкспертизы объектов информатизации. Это означает, что ввод в эксплуатацию удостоверяющих центров электронной цифровой подписи (ЭЦП) потребует оформления заключения ФГУ ЦНИЭС, что, в свою очередь, приводит к обязательности разработки проектной документации на создание УЦ ЭЦП.
Особую сложность для небольших операторов представляет оформление и согласование проектной документации на узлы связи в части электроустановок (обеспечения электроснабжения). Данный раздел проекта разрабатывается на основании технических условий и разрешения на присоединение электрической мощности, выдаваемого энергоснабжающей организацией и подлежит согласованию с энергосбытовой организацией в части приборов учет электроэнергии и территориальным органом Государственного энергетического надзора.
Последнее является непростым делом, требующим квалификации проектировщика, а также затрат разного рода, включая мотивацию сотрудников Энергонадзора. Как показывает практика, без «мотивационных мероприятий» согласование проекта электроустановки может затягиваться на многие месяцы…. Более подробно процедура разработки и согласования проектов электроустановок будет рассмотрена в следующих разделах.
Одновременно с разработкой проектной документации желательно разработать эксплуатационную документацию. Не следует путать эксплуатационную документацию (ЭД) на оборудование, входящее в состав объекта связи и эксплуатационную документацию на весь объект связи в целом, которая как раз и требуется для последующей приемки объекта в эксплуатацию. Существует два разных подхода к разработке ЭД – производственный и строительный.
Производственный подход подразумевает разработку четырех документов – технического описания, инструкции по монтажу, инструкции по эксплуатации и формуляра, в котором отражаются эксплуатационно-технические и регламентные работы (ГОСТ 2.601). Совершенно очевидно, что для сетей связи, являющихся объектом строительно-монтажных работ, данный подход абсолютно неприемлем – ну какая, например, может быть инструкция по монтажу уже построенной ВОЛС.
Строительный подход к разработке эксплуатационной документации подразумевает подготовку комплекта инструкций по эксплуатации объекта связи, в который входят инструкции изготовителей оборудования, а также инструкция по эксплуатации объекта в целом. Эту работу целесообразно поручить проектной организации и специально указать в задании на проектирование. Тогда, как прошедшая государственную экспертизу в составе проекта, подготовленная ЭД не может вызвать претензий со стороны Госсвязьнадзора. Другая часть ЭД включает так называемые аппаратные и кабельные журналы, в которых указываются все контрольные замеры и проведенные испытания, а также журнал регистрации повреждений.
В состав комплекта ЭД входят инструкции по эксплуатации оборудования, входящего в состав объекта связи. Однако поставщики аппаратуры далеко не всегда прилагают документацию на русском языке, этим грешат даже гиганты, например, Cisco Systems, Allied Telesyn, да и большинство других производителей, ссылаясь на отсутствие таких документов. В этом есть большая доля лукавства – наличие эксплуатационной документации на русском языке является обязательным условием сертификации в ССС, поэтому, коль скоро на данное оборудование выдан сертификат, – комплект ЭД был разработан и предоставлен соответствующей испытательной лаборатории (ИЛ).
Причина «засекречивания» ЭД на оборудование прозаична и проста: документы, переданные ИЛ, имеют самое отдаленное отношение к эксплуатации соответствующего оборудования, ограничиваясь в основном перепечаткой Технических условий на соответствующую аппаратуру. Вот производители и не хотят позориться…
Операторы выходят из положения по-разному. Некоторые просто «прогоняют» англоязычные описания через автопереводчик. Получается очень забавно, но, поскольку инспектор не вдается в детали текста, такой метод частенько приводит к успеху. Вот только использовать изготовленную таким способом инструкцию можно только для предъявления инспектору….
Весьма желательно в проектной или эксплуатационной документации привести перечень средств измерений, необходимых для метрологического обеспечения эксплуатации объекта связи. Однако надо иметь в виду, что Госсвязьнадзор не выдаст разрешение на эксплуатацию объекта связи без предъявления соответствующих измерительных приборов. Поскольку это оборудование зачастую стоит немалые деньги, можно просто заключить договор на метрологическое обеспечение объекта с каким-нибудь предприятием и предъявить его инспектору. Данный вид деятельности лицензированию не подлежит….
Некоторые территориальные органы Госсвязьнадзора по-прежнему требуют от операторов положение о метрологической службе, согласованное с главным метрологом Минсвязи ссылаясь не требование приказа Минсвязи от 17.06.96 № 159 «О метрологической службе Минсвязи России». Если ЭД предусматривает метрологический контроль, то разработка положения о метрологической службе действительно обязательна согласно закону «О единстве средств измерений».
Что же касается согласования с главным метрологом Минсвязи, то не существует нормативного правового акта, зарегистрированного Минюстом РФ, и обязывающего операторов заниматься этими согласованиями. Соответственно, незаконно и требование о согласовании положения о метрологической службе оператора связи с любыми органами государственной власти. Более того, пункт 7 приказа 159 прямо возлагает финансирование работ по организации метрологической службы на само Минсвязи. Так что до поступления целевого финансирования, оператор вправе игнорировать требования приказа 159.

Вообще, «измерением» называют сравнение некоторой физической величины с эталоном ее единицы измерения. Эталон всегда, по определению, существует в единственном экземпляре во всем мире, а его признание обеспечивается международными соглашениями, которые, кстати, подлежат ратификации и являются объектом международного права.
Разумеется, при проведении каждого измерения невозможно сравнивать физическую величину непосредственно с единственным эталоном, поэтому каждое государство обеспечивает единую систему средств измерений, единство и системная целостность которой регулируется национальным законодательством. В результате в любой стране метр, вольт, ампер и т. д. одинаковы и обозначают одно и то же, что, собственно, и является следствием единства средств измерений.
В Российской Федерации принят специальный федеральный закон «Об обеспечении единства измерений» от 27.04.1993г. №4871-I, который регулирует отношения в области метрологии и определяет основные правила организации метрологического обеспечения. Согласно этому закону, аппаратура, предназначенная для измерения физических величин подлежит обязательной сертификации в качестве средства измерения, результатом которой является включение соответствующего прибора в государственный реестр средств измерений, о чем выдается соответствующий сертификат.
При этом каждое средство измерений подлежит периодической государственной поверке, то есть метрологическому контролю и калибровке, которая выполняется организациями, имеющими аккредитацию федерального органа исполнительной власти по стандартизации и метрологии (в настоящее время – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии).
Каждое сравнение с эталоном, то есть «измерение» физической величины, производится с некоторой, точностью, которая определяется погрешностью средства измерения. Разумеется, погрешность эталонных приборов должна быть существенно, обычно – на порядки, меньше точности калибруемых средств измерений, поскольку итоговая погрешность равна суперпозиции погрешностей всех средств измерений в цепочке от международного эталона.
Для обеспечения единства средств измерений служит их государственная поверка, то есть калибровка измерительной аппаратуры специально уполномоченными органами. Порядок обеспечения единства измерений в пределах одного предприятия и устанавливается соответствующим положением о метрологической службе.
Надо различать «измерение» и «учет». Учет, в отличие от измерения, представляет собой не сравнение с эталоном, а прямой пересчет объектов. Например, количество слитков золота подлежит учету, а масса каждого слитка – измерению. Разумеется, учет производится с абсолютной точностью и метрологическому контролю не подлежит. В самом деле, бухгалтерия любого предприятия учитывает количество денег на расчетном счете без всякой погрешности, да и зарплату в кассе желательно выдавать точно по ведомости…
Заметим, что единица информации – байт, не является физической величиной и не может подлежать метрологическому контролю. Определение объема трафика в байтах не требует проведения измерений, то есть сравнения с «эталоном байта» поскольку такого эталона не существует и существовать не может. Байты можно «пересчитать», а не «измерить». Поэтому средства учета объема информации не подлежат внесению в реестр средств измерений и государственной поверке. При этом, например, аппаратура учета времени соединения, напротив, подлежит внесению в госреестр и государственной поверке, поскольку фактически предназначено не для учета, а для измерения времени как физической величины.
6. Обеспечение системы оперативно-розыскных мероприятий осуществляется совместно с территориальным управлением Федеральной службы безопасности. Требования к системе ОРМ определяются соответствующими нормативными правовыми актами, конкретная их реализация производится согласно плану мероприятий, согласованному оператором связи и УФСБ.
Наличие согласованного плана мероприятий по СОРМ либо письма из УФСБ об отсутствии возражений против начала предоставления услуг связи до завершения разработки указанного плана, является обязательным условием оформления разрешения на эксплуатацию. В настоящее время практически на всех объектах связи должна устанавливаться СОРМ, включая узлы передачи данных и телематических служб сети Интернет.

2. Уведомление о начале работ
Уведомление о начале работ по созданию (реконструкции, расширению, техническому перевооружению) объекта связи составляется по форме, указанной в приложении «Б» к приказу 113 и оформляется оператором связи, который будет получать соответствующее разрешение на эксплуатацию. На основании полученных уведомлений орган госсвязьнадзора формирует план своей работы. Заполнение бланка уведомления обычно не представляет никаких сложностей.
Никаких дополнительных документов к Уведомлению прикладывать не требуется.

3. Строительно-монтажные работы
Строительные и монтажные работы (СМР) по созданию сети должны выполняться в соответствии с проектной документацией, утвержденной ранее заказчиком объекта связи. В случае, если в процессе выполнения СМР обнаружится невозможность точного соблюдения рабочей документации, допускается незначительные отклонения от проекта, если такие отклонения ограничены рабочей документацией и не требуют внесения изменений в утверждаемую часть проекта (Общую пояснительную записку, ТЭО, сметную часть). Все отступления от рабочих чертежей проекта указываются в так называемой исполнительной документации.
СМР должны выполняться организацией, имеющей лицензию Госстроя России на право производства соответствующих видов работ. В принципе, действующее законодательство не запрещает выполнение СМР своими силами (хозяйственным способом). Строго говоря, создание одного объекта не является «деятельностью», поскольку термин «деятельность» подразумевает систематическое выполнение соответствующих работ в интересах различных лиц. Однако четкого определения термина «деятельность» действующее законодательство не содержит, что позволяет органам госсвязьнадзора отказывать в выдаче разрешения на эксплуатацию объектов, построенных лицами, не имеющими лицензий Госстроя России, даже если создание сети осуществлялось самим оператором хозяйственным способом.
В процессе проведения пуско-наладочных работ производятся необходимые измерения и испытания законченного строительством объекта. Результаты измерений и испытаний оформляются соответствующими протоколами и подшиваются в исполнительную документацию. Надо особо отметить, что инспектор госсвязьнадзора обязательно затребует на проверку протоколы измерений. Обязательному метрологическому контролю при приемо-сдаточных испытаниях подлежат все физические цепи, включая волоконно-оптические линии.

Для ВОЛС необходимо иметь протоколы рефлектометрических измерений в части затухания оптического сигнала на длине волны эксплуатации. Измерения производятся оператором самостоятельно, либо строительно-монтажной организацией с использованием аппаратуры, прошедшей государственную поверку и внесенной в реестр средств измерений. Неофициально допускается использование неповеренной аппаратуры, поверка которой почти невозможна в условиях испытательных лабораторий Госстандарта, например – оптических рефлектометров. Но, разумеется, официально уведомлять об этом инспектора госсвязьнадзора не стоит….
Вообще, все измерения производятся в целях установления соответствия построенных сооружений требованиям нормативно-технических документов отрасли. Однако, если для телефонных сетей такие нормативные документы разработаны и введены (например, Эксплуатационные нормы на электрические параметры каналов сети ТфОП, утвержденные Приказом Госкомсвязи России от 05.04.99 № 54), то для сетей и систем передачи данных таких документов практически нет. Что, с одной стороны – плохо, потому что оставляет место для произвола надзорных органов, а с другой стороны – хорошо, потому что не требуются многочисленные и не всегда простые измерения.

4. Организационная готовность оператора к оказанию услуг связи
Понятие «организационная готовность» подразумевает выполнение оператором связи определенных требований, установленных как отраслевыми, так и общими нормами. Обеспечение организационной готовности оператора связи не связано прямо с вводом в эксплуатацию конкретного объекта связи и распространяется на всю производственную деятельность предприятия. Многие из требований к операторам связи одинаковы для всех субъектов экономической деятельности, связанной с эксплуатацией технических средств.
Ряд организационных требований, предъявляются специально к операторам связи и соблюдение их проверяется органами Госсвязьнадзора как при вводе в эксплуатацию отдельных сооружения связи, так и при осуществлении общего контроля лицензируемой деятельности (КЛД). При этом Госсвязьнадзор вправе выдать предписание об устранении недостатков и (или) запретить ввод в эксплуатацию объекта связи до устранения недостатков, указанных в соответствующем предписании. Более того, неисполнение предписания в установленный срок влечет административную ответственность согласно ст. 19.5 КоАП РФ.
Рассмотрим отдельно общие и специальные организационные требования к операторам связи, соблюдение которых проверяется органами Госсвязьнадзора:

А. Общие организационные требования
1. Соблюдение норм и правил охраны труда и техники безопасности. Наличие инструкций по технике безопасности в местах, доступных для ознакомления персоналом. Наличие заполненных журналов инструктажа сотрудников, средств индивидуальной защиты, специальной одежды и обуви. Прохождение сотрудниками обучения в области охраны труда и техники безопасности в специализированных учебных организациях, наличие соответствующих удостоверений, в том числе о присвоении квалификационных групп по технике электробезопасности.
2. Соблюдение правил эксплуатации электроустановок. (Проверяется как Госсвязьнадзором, так и Госэнергонадзором, при этом заключение Госэнергонадзора имеет большую юридическую силу). Требуется наличие проектной документации на электроустановку, согласованной с энергоснабжающей организацией и Госэнергонадзором, а также Акта допуска электроустановки к эксплуатации, протоколов измерений параметров заземления, изоляции и потерь мощности. Квалификационные группы по электробезопасности, присвоенные персоналу, должны соответствовать служебным обязанностям. Лицо, ответственное за электрохозяйство предприятия должно назначаться специальным приказом руководителя оператора связи. Полный перечень требований к организации эксплуатации электроустановок содержится в действующей редакции «Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей», введенных в действие нормативными документами Государственного энергетического надзора России.
3. Соблюдение правил пожарной безопасности. Требования к обеспечению противопожарных мероприятий определяются нормативными документами Государственной противопожарной службы МЧС России (НПБ, ППБ и т.д.). Выполнение указанных требований зачастую весьма затруднительно как по экономическим, так и по техническим причинам. В частности, установка автоматической системы газового пожаротушения в помещениях узлов связи формально обязательна… поэтому обычно операторы связи ограничиваются установкой самосрабатывающих огнетушителей. Проектная документация на устройство охранно-пожарной сигнализации и иных противопожарных систем должна быть выполнена организацией, имеющей специальную лицензию МЧС РФ и согласована с территориальным органом Государственной противопожарной службы (ГПН). Монтаж средств огнезащиты также осуществляется при наличии соответствующей лицензии МЧС. К сожалению, лицензии Госстроя России в данном случае не применимы, поскольку закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» прямо относит лицензирование деятельности в области противопожарных мероприятий к компетенции ГПН. Итоговым документом, подтверждающим надлежащее соблюдение противопожарных требований, является Заключение Государственной противопожарной службы, которого более чем достаточно для предъявления Госсвязьнадзору. Практика показывает, что оформление заключений ГПН есть в основном продукт договоренности с уполномоченными сотрудниками Государственной противопожарной службы….
4. Соблюдение санитарных норм и правил. Основной задачей является аттестация рабочих мест по уровню освещенности, шума, достаточности площади и т.д. Аттестация производится органами Государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ЦГСЭН) и представляет собой трудоемкий процесс, требующий довольно значительных инвестиций. На первом этапе можно ограничиться оформлением заключения ЦГСЭН о пригодности помещений для эксплуатации узлов связи.
5. Соблюдение единства средств измерений. Использование измерительного оборудования, включенного в государственный реестр средств измерений, наличие действующих свидетельств о государственной поверке, период проведения которых определяется технической документацией на соответствующую аппаратуру. Необходимо утвержденное руководителем предприятия положение о метрологической службе, приказа о назначении главного метролога. (При отсутствии на предприятии средств измерений либо наличии договора на метрологическое обеспечения сторонней организацией не требуется положение о метрологической службе и предоставлении документов на метрологическое оборудование.)
6. Формализация работы персонала. Наличие штатного расписания, трудовых договоров (контрактов) и должностных инструкций, утвержденных руководителем предприятия. Одновременно с подписанием трудового договора, сотрудник знакомится с должностной инструкцией и подписывает ее в графе «ознакомлен». Вообще, проверка соблюдения трудового законодательства не входит в компетенцию Госсвязьнадзора (это функция Гострудинспекции), однако проще выполнить данный пункт, чем спорить с инспектором. Допуск сотрудника к самостоятельной работе осуществляется распоряжением руководителя оператора на основании сведений о прохождении инструктажей по технике безопасности и охране труда, а также решения внутренней аттестационной комиссии о соответствии знаний и навыков сотрудника производственно-техническим нуждам предприятия. Все инструктажи и аттестацию желательно проводить в течение испытательного срока сотрудника.
7. Организация делопроизводства и документального оборота. Бюрократию можно любить или ненавидеть, но правильная организация делопроизводства есть непременное условие легализации деятельности любой компании.

Б. Специальные организационные требования
1. Договорные отношения с операторами взаимодействующих сетей. Согласно ст. 18 ЗоС, присоединение сетей электросвязи общего пользования осуществляется на основании договоров о присоединении. Заключение договоров о присоединении обычно производится операторами на основании Технических условий (Условий присоединения), которые выдаются оператором присоединяющей сети. Условия присоединения должны содержать все существенные условия договора о присоединении сетей связи согласно п. 3 ст 18 ЗоС и п. 3 ст. 19 ЗоС. Операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования (согласно ст. 2 ЗоС - располагающие 25% от ресурса нумерации, монтированной емкости или пропущенного трафика на территории данного региона), обязаны в семидневный срок опубликовать условия присоединения в качестве публичной оферты. Условия присоединения должны соответствовать правилам присоединения, которые утверждаются Правительством России.
2. Договорные отношения с абонентами (пользователями) услуг связи оператора. Следует отличать договоры с абонентами – юридическими лицами и абонентами – физическими лицами. Согласно ст. 45 ЗоС, договор с абонентом - физическим лицом является публичным договором, то есть оператор не вправе вводить особые условия предоставления услуг связи для конкретного абонента. Тарифы оператора для физических лиц должны быть утверждены приказом руководителя оператора связи. Правила оказания услуг связи утверждаются Правительством России. Кроме того, приказом руководителя оператора должен быть утвержден порядок предоставления бесплатной связи для вызова экстренных служб и порядок предоставления льгот, предусмотренных действующим законодательством.
3. Законные права пользования помещениями, зданиями и сооружениями. Документы, подтверждающие право оператора на пользование офисными и технологическими помещениями. Такими документами являются свидетельство о государственной регистрации права собственности либо договор аренды помещений. Надо заметить, что договор аренды недвижимого имущества, заключаемый на срок более одного года, подлежит обязательной государственной регистрации (ст. 651 ГК РФ).
4. Статистическая отчетность. Операторы связи обязаны предоставлять специальную статистическую отчетность. Отчетность представляется в местные органы статистики, а также в МИТС.
5. Отчисления операторов связи. Согласно п. 2 ст. 27 ЗоС, все без исключения операторы связи, имеющие соответствующие лицензии, обязаны отчислять в пользу федерального бюджета часть доходов, полученных от реализации возмездных услуг связи. Соответствующие денежные средства используются для финансирования Госсвязьнадзора. Ставка отчислений установлена в размере 0,3% от объема реализации услуг связи без НДС. Реквизиты бюджетных счетов и код бюджетной классификации для перевода отчислений можно узнать в территориальной налоговой инспекции.
6. Организация технической эксплуатации сети связи. Общее требование к организации эксплуатации сети связи – обеспечение надежности и оперативного устранения неисправностей, учет жалоб абонентов и контроль устранения причин жалоб и претензий. Для некоторых объектов и технических средств связи установлен особый порядок эксплуатации, например – таксофоны, РЭС и т.п.
 

Выполнение всех организационных и организационно-технических мероприятий потребует от оператора связи проведения серьезной работы по разработке множества внутренних правовых актов, инструкций, журналов и реестров, а также довольно значительных инвестиций в организационную структуру предприятия, приобретение средств индивидуальной защиты и спецодежды, создание противопожарных, организацию метрологической службы.
Тем не менее, аккуратное выполнение организационных требований позволит с одной стороны избежать претензий и штрафов со стороны различных надзорных органов, а с другой стороны избежать затрат времени и сил на судебные разбирательства. Кроме того, в случае чрезвычайных происшествий или несчастных случаев (что, увы, случается), аккуратное следование правилам организации производственной деятельности поможет сократить или значительно уменьшить глубину взаимоотношений с органами прокуратуры и милиции.
Разумеется, не каждый небольшой оператор физически способен выполнить все организационные требования. Есть несколько простых, но, увы, юридически не бесспорных, способов уменьшить расходы на обеспечение организационной готовности. Конечно, видимость проведения мероприятий и действительное их осуществление есть вещи разные и в случае серьезной проверки оператора все тайное вполне может стать явным… после чего тайной уже станет сама деятельность оператора.
Сократить затраты на организацию технической эксплуатации можно путем заключения договора со сторонней организацией. При этом не требуется создание метрологической службы, приобретение средств измерений, создание бригад по техническому обслуживанию и оперативному ремонту линейных сооружений и, соответственно, приобретение средств индивидуальной защиты и спецодежды.
Сократить затраты на санитарное и противопожарное оснащение можно путем непредоставления соответствующих заключений инспектору Госсвязьнадзора, благо приказ 113 не предусматривает проведение проверки наличия этих документов. В то же время, инспектор обязан проверить пункт лицензии Минсвязи, обязывающий оператора к соблюдению действующего законодательства, так что формально инспектор имеет право затребовать у оператора соответствующие документы, а в случае их отсутствия выдать соответствующее предписание. Срочное оформление заключений ГПН и ЦГЭСН потребует больших усилий и еще больших затрат…
Впрочем, использование личных договоренностей с сотрудниками надзорных органов делает бессмысленной затраты на легализацию деятельности. Половинчатые решения частенько обесцениваются полностью.

Далее - Операторы и проектная документация