Часть 1. Лицензирование как вход. Ищем выход
 

С нового года вступает в силу обновленный закон "О связи", подписанный Президентом под номером 126-ФЗ, а в профессиональной среде известный под ласково-уменьшительной аббревиатурой "ЗоС". Закон вносит множество новаций, порой имеющих вполне фундаментальный характер. Коснемся лишь одной темы – изменений, которые затронут вопросы лицензирования операторов связи.
На протяжении сотни лет профессия "связист" означала специалиста по телеграфной или телефонной связи, а также работников радиовещательных центров. За долгий срок в отрасли сложилась своя терминология, этакий "новояз" профессиональных жаргонизмов, по которым связисты безошибочно определяли принадлежность к своему цеху. Да и вход на рынок телефонной связи требует значительных затрат, так что непрофессионалов в отрасли практически не было.
Однако появление интернета наряду с дешевым оборудованием, доступными каналами связи и неудовлетворенным спросом на соответствующие услуги вызвало приток новичков, не имевших никакого отношения к этому цеху. Многие из них (хотя, конечно, отнюдь не все) умели только кое-как настроить маршрутизатор, весьма туманно представляя себе систему в целом. Большинство самодеятельных домашних сетей построено таким образом, что профессионала жуть берет…
Вообще лицензирование специально для того и предназначено, чтобы оградить потребителя услуг от ущерба, который может быть причинен низким качеством услуги. Государство, выдавая лицензию, некоторым образом гарантирует, что данный оператор объективно имеет возможности для предоставления потребителям услуг надлежащего качества, не нарушая при этом установленные законодательством правила поддержки производственного процесса. В этом заключается смысл лицензирования как ограничения права субъектов на ведение предпринимательской деятельности.
Действительно, коммерческие организации, за исключением государственных унитарных предприятий (ГУП), обладают общей правоспособностью, то есть могут заниматься любыми не запрещенными законом видами деятельности на основании части 1 статьи 49 Гражданского кодекса (ГК РФ). При этом не имеет значения, указаны эти виды в уставе предприятия или нет. Что же касается некоммерческих организаций и ГУПов, то такие субъекты имеют право заниматься только тем, что прямо обозначено в соответствующих учредительных документах (так называемая "специальная правоспособность").
Частью второй той же статьи установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Часть 3 статьи 23 ГК РФ распространяет эту норму и на предпринимателей, работающих без образования юридического лица. Заметим, что перечень лицензируемых видов деятельности должен быть определен законом, а не подзаконным актом, что полностью соответствует положениям 55-й статьи Конституции России.
К сожалению, федеральные органы исполнительной власти полагают себя вправе вводить дополнительную детализацию видов деятельности, что более чем сомнительно с позиции норм Гражданского кодекса и Конституции. Госстрой России лицензирует около сотни видов деятельности в строительной сфере, хотя законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено только три типа услуг, подведомственных лицензированию Госстроя, – изыскания, проектирование и строительство. И никакой детализации при этом не предусматривается.
Новый закон "О связи" идет еще дальше. Статья 29 ЗоС прямо указывает, что "…деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи... Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются". Фактически данная норма устанавливает один вид деятельности, лицензирование которого осуществляет Минсвязи России, – деятельность в области возмездного оказания услуг связи! При этом закон обязывает Минсвязи вносить в выдаваемые лицензии наименования всех услуг связи, перечень которых определяется соответствующим постановлением Правительства. Нет сомнения, что разработчики ЗоС хотели создать правовую основу для произвольной детализации услуг связи. Но, как часто бывает с попыткой извращения формальной логики, получили обратный результат.
Законодатель специально исключил отношения в области связи из сферы действия закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", который содержит соответствующую ограничительную норму. Таким образом, единственным нормативным правовым актом уровня закона, специально регламентирующим порядок лицензирования в области связи, является закон "О связи". Разумеется, министерство истолкует его так, чтобы можно было размножать количество отдельно лицензируемых видов деятельности. Более того, с практической точки зрения деятельность в области связи нельзя сводить к одному виду – это противоречит элементарному здравому смыслу. Но ежегодное переоформление лицензий и договоров с абонентами ввиду изменения перечня лицензируемых услуг, а значит, и предметов соответствующих договоров выглядит уж совершенно противоестественным.
Новый закон "О связи" содержит огромное количество так называемых "отсылочных норм", то есть ссылок на постановления Правительства и иные нормативные акты, в большинстве своем планируемых к принятию в течение 2004 года. Планы, как известно, имеют отчетливую тенденцию к сдвигу во времени, так что когда на самом деле вступит в силу весь комплект подзаконных актов, не знает никто. Однако в области лицензирования деятельности операторов связи предполагается необходимость только одного постановления Правительства – того самого, которым будет определена номенклатура услуг связи. Кстати, план разработки нормативных правовых актов, необходимых для реализации закона "О связи" № 126-ФЗ, утвержден распоряжением Правительства № 1776-р от 04.12.2003, и с ним можно ознакомиться на официальном правительственном сайте www.government.gov.ru/data/news_text.html?he_id=103&news_id=12622.
Пока Правительство не приняло постановление о номенклатуре услуг связи, действует существующий перечень, содержащийся в довольно странном документе под названием "Положение о порядке внесения и размерах платы за оформление лицензий в области связи в Российской Федерации". Это положение, утвержденное министром связи по согласованию с первым замминистра финансов и замминистра экономики, было зарегистрировано Минюстом 12.05.1995 под № 854.
Если внимательно проанализировать шестую главу ЗоС, то по степени сложности оформления лицензии можно распределить по следующим категориям:

1. Общая. В Минсвязи необходимо представить заявление о выдаче лицензии, заверенные налоговым органом учредительные документы (или нотариально заверенные их копии с отметкой налогового органа), нотариально заверенные копии свидетельств о внесении в государственный реестр юридических лиц и о постановке на учет в налоговый орган, копию платежного поручения об уплате сбора за рассмотрение лицензии, а также схему построения сети связи. Предусмотрен лицензионный сбор в размере 1000 рублей за каждый регион предусмотренной лицензированием территории.

2. Специальная. В дополнение к документам, соответствующим общей категории, представляется описание сети и средств связи, а также план и экономическое обоснование развития сети. Требования к такому описанию будет устанавливать Минсвязи России. Предусматривается лицензионный сбор в размере 15 тыс. руб. за каждый регион подпадающей под лицензирование территории.
3. Конкурсная процедура. Перечень документов и требования к соискателям лицензии законом не прописаны. Порядок проведения конкурсных торгов определяется отдельным постановлением Правительства.

Как это ни странно, большинство лицензий будет оформляться по специальной категории – сюда входят все услуги телефонной связи, IP-телефония, услуги с использованием радиочастотного спектра, предоставление межрегиональных каналов связи… Нетрудно заметить, что все эти услуги затрагивают интересы монополистов, структур ОАО «Связьинвест» и ОАО «Ростелеком». Какие будут последствия – увидим... Хотя Минсвязи фактически зарезервировало право отказать любому лицу в предоставлении лицензии на указанные выше услуги. В самом деле, условия действия лицензий содержат основные требования к сети и порядку функционирования лицензиата. Следовательно, для подготовки подробного технико-экономического обоснования (ТЭО) создания сети, выбора оборудования и технологических решений необходимо сначала получить лицензию. Образно говоря, для того чтобы подготовить высококачественное ТЭО, придется воспользоваться машиной времени, иначе учесть лицензионные требования в нем невозможно физически. Зато чиновникам Минсвязи будет очень удобно отказать заявителю по мотивам "ненадлежащего технико-экономического обоснования". Судебное обжалование такого отказа потребует независимой экспертизы и других длительных и дорогостоящих процедур.
Вообще ЗоС предоставляет Минсвязи России беспрецедентные полномочия. Так, часть 2 статьи 22 устанавливает неограниченные права Государственной комиссии по радиочастотам (ГКРЧ) при Минсвязи России в области регулирования использования радиочастотного спектра. Решения ГКРЧ не могут быть отменены ни президентом, ни судом. А председателем комиссии является министр связи. Более того, отмена решения ГКРЧ является основанием для прекращения соответствующих лицензий на деятельность в области связи – таким образом, этот орган неясной этимологии, не предусмотренный ни Конституцией, ни федеральными конституционными законами, регулирующими деятельность исполнительной власти, обладает полномочием по своему усмотрению, выборочно распоряжаться конституционными правами субъектов на осуществление предпринимательской деятельности. Как это согласуется с основами конституционного строя России – неясно.
Некоторые положения ЗоС вообще вызывают искренний, но грустный смех. Например, такое определение: "Радиочастота – частота электромагнитных колебаний, устанавливаемая для обозначения единичной составляющей радиочастотного спектра". Бессодержательный набор слов, напоминающий попытку объяснения общей теории относительности восьмиклассником, сумевшим вызубрить наизусть несколько "умных словечек".
Законодатель взял на себя труд дать определение понятия "радиопомехи". Однако же слишком утруждаться он не стал и просто неумело перевел определение из международного регламента радиосвязи. Получилось так: "Радиопомеха – воздействие электромагнитной энергии на прием радиоволн, вызванное одним или несколькими излучениями, в том числе радиацией, индукцией, и проявляющееся в любом ухудшении качества связи, ошибках или потерях информации, которых можно было бы избежать при отсутствии воздействия такой энергии". Беда в том, что на самом деле электромагнитная энергия воздействует на прием радиосигнала, а отнюдь не радиоволны, за исключением разве случаев расплавления антенны. Ну а влияние радиации и индукции становится притчей во языцех для профессионалов. ЗоС так и называют: "Закон радиации – индукции". Кстати, неясно, какой индукции – электромагнитной или математической…
Да и вообще само понятие "регулирование использования радиочастотного спектра" вполне бессодержательно. Этот самый спектр есть не объект, а свойство объекта, физическая величина. И регулировать использование радиочастотного спектра – такое же интеллектуальное занятие, как и регулирование использования ширин, высот, длин, масс и т. д.
Вместе с тем права Минсвязи в законе прописаны весьма детально и очень широко, что делает министерство ключевым игроком на рынке связи, причем в качестве не только органа технического регулирования, но и экономического. Как это повлияет на рынок услуг связи – покажет время, но до сих пор отрасль развивалась скорее вопреки усилиям Минсвязи, нежели благодаря им. На официальном сайте Минсвязи каждый может ознакомиться с выдающимися результатами деятельности министерства в области надзора за связью и информатизацией. И с удивлением обнаружить, что количество выявленных нарушений в разы превосходит количество проверок. Из чего следует либо неспособность Минсвязи разработать приемлемые и исполнимые правила, либо его же неумение обеспечить выполнение нормальных правил. Но в любом случае из этого вытекает недееспособность министерства как органа власти. Удивительно непонимание со стороны Минсвязи, что эта информация имеет компрометирующий характер. Но понимание – это уже вопрос интеллектуального качества.
Могут ли начинающие операторы небольших домашних сетей избежать удушающей длани Минсвязи? Могут. Закон неожиданно предоставил великолепную возможность обойтись без лицензирования вообще. Дело в том, что в отличие от предыдущей редакции ЗоС (№16-ФЗ) новая версия закона обязывает лицензировать только деятельность по возмездному оказанию услуг связи. Это значит, что если услуги предоставляются безвозмездно или вообще не предоставляются, а потребляются – лицензия не требуется. Таким образом, фактически легализуется довольно популярная схема создания операторов в форме некоммерческих организаций, для которых коллективное потребление услуг связи является уставной деятельностью. Достаточно организовать потребительский кооператив, чтобы избежать утомительных и дорогостоящих процедур по оформлению лицензий и разрешений на эксплуатацию, экспертизы проектной документации силами ФГУ ЦНИЭС Минсвязи России (но не разработки самой проектной документации, без которой строительство сети неправомерно в принципе). Можно воспользоваться и формой некоммерческого партнерства, однако с чисто юридической точки зрения потребительская кооперации выглядит гораздо предпочтительнее.
Впрочем, такого рода "псевдооператорская" деятельность чревата и многими недостатками, начиная от невозможности заключения договоров о присоединении сети связи и заканчивая различного рода административным противодействием со стороны юридически некомпетентных руководителей организаций, эксплуатирующих здания. Кроме того, необходимо очень аккуратно составлять документы, на основании которых предоставляются услуги связи: если прокуратура докажет, что под прикрытием некоммерческой деятельности осуществлялась деятельность предпринимательская, то уйти от ответственности за незаконное предпринимательство будет очень непросто.
Приходится признать, что с увеличением административного противодействия свободному вхождению в рынок услуг связи различные формы уклонения от получения лицензий будут получать все большее распространение. А государство – постепенно утрачивать даже видимость контроля над деятельностью в области связи. Как говорится, вода дырочку найдет…